《中華人民共和國行政訴訟法》第六條規(guī)定，人民法院審理行政案件，對行政行為是否合法進行審查。第四十三條第二款規(guī)定，人民法院應當按照法定程序，全面、客觀地審查核實證據(jù)。結合第七十條規(guī)定，人民法院對被訴行政行為合法性審查原則，是指人民法院應當對被訴行政行為的合法性進行全面、客觀的審查，不受原告訴訟請求和理由的限制；對被告作出的行政行為審查的主要內(nèi)容包括：主要證據(jù)不足，適用法律、法規(guī)錯誤，違反法定程序，超越職權，濫用職權，明顯不當六個方面。無論原告是否對前述六個方面提出異議，人民法院都必須逐一進行合法性審查。

裁判文書

中華人民共和國最高人民法院

行 政 判 決 書

（2020）最高法行再28號

再審申請人（一審第三人）陶志珍。

委托代理人梁坤。

委托代理人李永秋。

被申請人（一審原告、二審上訴人）陶志堅。

被申請人（一審原告、二審上訴人）陶志芬。

被申請人（一審原告、二審上訴人）陶志梅。

被申請人（一審原告、二審上訴人）陶志容。

一審被告、二審被上訴人廣西壯族自治區(qū)陸川縣人民政府。法定代表人劉啟。

委托代理人呂胤輝。

委托代理人呂德輝。

再審申請人陶志珍因被申請人陶志堅、陶志芬、陶志梅、陶志容（以下簡稱陶志堅等4人）訴一審被告、二審被上訴人廣西壯族自治區(qū)陸川縣人民政府（以下簡稱陸川縣政府）頒發(fā)土地承包經(jīng)營權證一案，不服廣西壯族自治區(qū)高級人民法院于2018年7月11日作出的（2017）桂行終997號行政判決，向本院申請再審。本院于2019年10月31日作出（2019）最高法行申5069號行政裁定，依法提審本案。提審后，本院于2020年1月8日立案再審，依法組成合議庭進行審理。案件現(xiàn)已審理終結。

陶志珍申請再審稱：1.陶志堅等4人所持有的陸川縣政府于1998年12月30日向陳瑞芳頒發(fā)的《陸川縣農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營權證》（以下簡稱陳瑞芳承包證）存在多處涂改，是其自行找一本空證填寫的，陸川縣政府對該證的合法性始終不認可，不存在一地兩證、重復登記的情形。2.涉案土地一直由陶志珍管理耕種，繳納相關稅費。陶志堅等4人均已出嫁移居夫家，未對土地進行實際耕種管理，不享有承包經(jīng)營權。3.陶志珍承包證發(fā)證日期是1998年12月30日，陶志堅等4人對該事實清楚，直到2017年提起本案行政訴訟，超過2年起訴期限。請求依法再審本案，撤銷二審判決，維持一審判決。

本院認為，《中華人民共和國行政訴訟法》第六條規(guī)定，人民法院審理行政案件，對行政行為是否合法進行審查。第四十三條第二款規(guī)定，人民法院應當按照法定程序，全面、客觀地審查核實證據(jù)。結合第七十條規(guī)定，人民法院對被訴行政行為合法性審查原則，是指人民法院應當對被訴行政行為的合法性進行全面、客觀的審查，不受原告訴訟請求和理由的限制；對被告作出的行政行為審查的主要內(nèi)容包括：主要證據(jù)不足，適用法律、法規(guī)錯誤，違反法定程序，超越職權，濫用職權，明顯不當六個方面。無論原告是否對前述六個方面提出異議，人民法院都必須逐一進行合法性審查。

頒發(fā)集體土地承包經(jīng)營權證行為，系對村民依法享有的承包經(jīng)營民事權利的確認行為。頒證的主要事實是，作為權利人的村民是否依法享有集體土地的承包經(jīng)營權。人民法院全面審查頒發(fā)集體土地承包經(jīng)營權證行為的合法性，首先應當對獲得集體土地承包經(jīng)營權證的村民是否依法享有集體土地承包經(jīng)營權進行審查。對頒證行為的主要事實不予審查，無論是判決駁回原告訴訟請求，還是撤銷頒證行為，都屬于認定事實不清，主要證據(jù)不足。本案中，一、二審均未對頒證行為的主要事實即陶志珍是否享有合法的承包經(jīng)營權進行審查。一審認為，陸川縣政府頒發(fā)給陶志珍的集體土地承包經(jīng)營權證，有土地承包合同等證據(jù)證明，程序符合法律規(guī)定，不能認定該行為違法。但涉案土地應由哪一方享有合法權益，不作實質(zhì)性的審查評判，當事人可通過法定途徑解決。二審判決則簡單以“重復頒證”為由，撤銷被訴頒證行為，對陶志珍是否享有合法的承包經(jīng)營權，依然是不作審查和評判。因此，一、二審判決無論是判決駁回原告陶志堅等4人的訴訟請求，還是判決撤銷陶志珍承包證，都存在認定事實不清，主要證據(jù)不足的問題，本院依法予以糾正。

2009年修正的《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》第十五條規(guī)定，家庭承包的承包方是本集體經(jīng)濟組織的農(nóng)戶。也就是說，只有具備本集體經(jīng)濟組織成員資格的村民，以戶為單位依法才享有承包本集體經(jīng)濟組織土地的權利。戶籍已經(jīng)遷出、不再盡本村村民義務，且在其他集體經(jīng)濟組織已經(jīng)享有村民待遇、履行該村村民義務的人，或者戶籍遷往城鎮(zhèn)，依法享有城鎮(zhèn)居民權利義務的人，不再享有本村村民待遇，不具有承包本村集體土地的權利。《中華人民共和國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權證管理辦法》第二條第一款規(guī)定，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權證是農(nóng)村土地承包合同生效后，國家依法確認承包方享有土地承包經(jīng)營權的法律憑證。第七條規(guī)定，實行家庭承包的，按下列程序頒發(fā)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權證：（一）土地承包合同生效后，發(fā)包方應在30個工作日內(nèi)，將土地承包方案、承包方及承包土地的詳細情況、土地承包合同等材料一式兩份報鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府農(nóng)村經(jīng)營管理部門。（二）鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府農(nóng)村經(jīng)營管理部門對發(fā)包方報送的材料予以初審。材料符合規(guī)定的，及時登記造冊，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府向縣級以上地方人民政府提出頒發(fā)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權證的書面申請；材料不符合規(guī)定的，應在15個工作日內(nèi)補正。（三）縣級以上地方人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門對鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府報送的申請材料予以審核。申請材料符合規(guī)定的，編制農(nóng)村土地承包經(jīng)營權證登記簿，報同級人民政府頒發(fā)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權證；申請材料不符合規(guī)定的，書面通知鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府補正。第九條規(guī)定，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權證登記簿記載農(nóng)村土地承包經(jīng)營權的基本內(nèi)容。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權證、農(nóng)村土地承包合同、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權證登記簿記載的事項應一致。第十二條規(guī)定，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村經(jīng)營管理部門和縣級以上地方人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門在辦理農(nóng)村土地承包經(jīng)營權證過程中應當履行下列職責：（一）查驗申請人提交的有關材料；（二）就有關登記事項詢問申請人；（三）如實、及時地登記有關事項；（四）需要實地查看的，應進行查驗。根據(jù)前述規(guī)定，頒發(fā)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權證，是縣級以上人民政府對承包方享有土地承包經(jīng)營權的行政確認行為，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村經(jīng)營管理部門和縣級以上地方人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門及縣級以上人民政府審核的主要內(nèi)容應當是承包方是否依法享有合法的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權。本案中，第一輪土地承包中，陶良芳、陳瑞芳、陶天生、陶志珍、陶志堅、陶志芬、陶志梅、陶志容作為長塘隊村民的一戶，分得承包土地，各自享有承包地份額，符合法律規(guī)定。而1998年第二輪土地承包時，陶良芳去世，陶志堅等4人已外嫁隨夫家生活，戶籍遷往夫家所在村組，不再履行長塘隊村民義務，都不再具備承包長塘隊集體土地的資格。陶志珍作為長塘隊村民，戶籍在長塘隊，生活在長塘隊，一直履行長塘隊村民的義務，具有承包長塘隊集體土地的資格，長塘隊與其簽訂集體土地承包合同后，由發(fā)包方長塘隊提交土地承包方案、承包方及承包土地的詳細情況、土地承包合同等材料，經(jīng)平樂鄉(xiāng)政府農(nóng)村經(jīng)營管理部門初審，報陸川縣政府審核批準，核發(fā)《陸川縣農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營權證》，頒證行為事實清楚、證據(jù)確鑿，適用法律、法規(guī)正確，符合法定程序。一審判決駁回陶志堅等4人的訴訟請求，判決結果并無不當。二審判決撤銷陶志珍承包證，主要證據(jù)不足，缺乏事實根據(jù)，依法應予撤銷。

綜上，陶志珍申請再審的理由成立。一審判決主文正確，本院予以支持；二審判決主要證據(jù)不足，依法應予撤銷。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第二項、《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百二十二條規(guī)定，判決如下：

一、撤銷廣西壯族自治區(qū)高級人民法院（2017）桂行終997號行政判決；

二、維持玉林市中級人民法院（2017）桂09行初5號行政判決的主文部分，即：駁回陶志堅、陶志芬、陶志梅、陶志容四人的訴訟請求。

一、二審案件受理費共計100元，由陶志堅、陶志芬、陶志梅、陶志容四人共同負擔。

本判決為終審判決。

審判長　　郭修江

審判員　　楊志華

審判員　　寇秉輝

二〇二〇年三月二十六日

法官助理    張巧云

書記員   章  淼

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